黑堡宣言的作者們認為，當時公共行政被評為績效不彰的根源來自於政治系統治理結構上的困境，此一困境指的是什麼？

黑堡宣言核心主張：文官被不當矮化為「政策執行工具」，忽略其作為公共利益受託者與治理夥伴的角色，此乃績效不彰的根源。